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区域经济发展70年的回顾与展望

资料来源:《经济日报》

要求

新中国成立以来,中国区域经济发展经历了改革开放前的均衡发展、改革开放后的非均衡发展和协调发展三个阶段。这三个阶段起源相同,各有侧重,表现出鲜明的时代特征和阶段特征。他们为促进中国区域经济发展发挥了重要作用,积累了宝贵经验。回顾和总结70年来中国区域经济发展的历程,对于今后更好地促进区域协调发展具有重要的理论和现实意义。面对未来,我们应该加快解决地区发展不平衡和不足的突出问题。在这方面,我们应该借鉴70年的实践经验,在区域发展战略的选择上,注重处理效率与公平、政府与市场、均衡与非均衡、中央与地方的关系。着力推进高质量经济发展,全面实施区域协调发展战略,推动形成基本公共服务均等化、基础设施均衡化、人民生活水平基本平等的区域协调发展新格局。

或者说中国区域经济发展的非凡历程

新中国成立70年来,中国区域经济发展主要经历了三个阶段。头30年,我们实行高度集中的计划经济体制。区域经济发展主要受国家重工业发展战略驱动,国家重工业发展战略采取了均衡发展战略。改革开放后,我国开始实施向东倾斜的不平衡发展战略,从而促进了沿海经济的快速增长。20世纪90年代以来,中国区域发展战略从不平衡发展转向协调发展,区域发展协调性显著增强。从中国区域发展的新形势和重大社会矛盾变化的新要求出发,党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略,这已成为新时期推进中国区域发展的重大战略部署。

区域经济均衡发展阶段

改革开放前,中国区域经济发展基本上采取了均衡发展战略。国家投资和建设的重点是内陆地区,那里有156个项目和三线建设。现阶段,中西部地区迅速建设了一批工业城市,促进了中西部地区基础产业的发展,逐步理顺了中西部地区的产业结构。这对改变中西部地区的产业布局,促进区域经济社会发展将起到至关重要的作用。

总的来说,我国计划经济时期的区域经济发展具有以下特点:

一是追求地区平衡的目标。从生产力的总体布局来看,强调区域均衡发展,国家强调缩小投资和项目选择的区域差距。这在一定程度上缓解了地区经济的不平衡。

二是形成高度垂直的区域分工结构。由于高度集中的强制性规划管理模式,该区域的所有经济活动都由国家计划安排。区域经济的组织和运行主要基于纵向分工体系,区域间横向联系薄弱。

三是强调区域发展有自己的体系。在均衡发展目标的指导下,国家实施产业扩散政策,鼓励有条件的省、自治区发展独立的产业体系,鼓励有条件的行政区、县发展五个小产业。每个地区都形成了相对相似的区域经济和产业结构。

区域经济不平衡发展阶段

在改革开放之初,实施向东倾斜的区域不平衡发展战略是必然的。这也是改革开放前对区域均衡发展战略的调整。实践证明,当时历史环境下区域不平衡发展战略的实施是正确的,产生了积极的影响。它不仅推动了东部地区率先发展,进而推动了整个国民经济的发展水平,也推动了中国市场化改革进程和全面开放格局的形成。

现阶段,中国区域非均衡发展战略以“梯度发展理论”为核心,以效率优先为基本指导思想。理论上有两个突破。首先,打破了片面强调均衡布局的传统布局模式,认识到区域间发展不平衡的现实,强调从不平衡到均衡的客观发展规律。二是注重资金和资源的开发,同时形成局部地区产业结构转型的持续关系,使产业空间分布与区域经济相互关联,产业结构与产业布局相结合,经济发展与产业政策相结合。

改革开放之初,在计划经济向市场经济转型的初始阶段,这一战略对中国经济发展起到了巨大的推动作用,东部地区呈现加速发展的趋势。

区域经济协调发展阶段

20世纪90年代,中国开始调整区域发展战略,将促进区域经济协调发展提升到一个重要的战略高度,并确立了区域经济协调发展的指导方针。中国先后制定和实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略、促进中部崛起战略、鼓励东部率先发展战略和主要功能区战略。至此,中国区域协调发展战略的总体思路已经基本形成并得到充分落实。中国共产党第十八次全国代表大会以来,中央政府从战略和全局的角度,继续实施区域总体发展战略。同时,实施了“一带一路”建设、京津冀协调发展、长江经济带发展三大战略。统筹东西南北,进一步优化经济发展空间格局。在三大战略的指导下,实现四大产业和三大战略的融合,推动沿海和沿江经济带主导的纵向和横向经济轴线带的形成,促进区域协调发展。

区域协调发展战略的全面实施,充分发挥了各地区的比较优势,呈现出快速增长、结构优化、协调性增强的良好趋势。一是区域经济增长呈现相对均衡的格局;第二,区域空间布局由集中向分散转变,趋于均衡。三是重点优势区域集聚效应增强,城市群、经济圈等重点优势区域集聚效应增强,在区域经济发展中发挥主导作用。第四,区域协调发展机制逐步建立,区域合作和一体化进程加快。区域合作已经成为中国协调区域发展、解决地区差距的重要途径之一。

υ促进区域经济发展的重要经验

从区域发展战略的演变可以看出,在不同的历史时期,我国根据区域的实际情况和经济社会发展的需要,与时俱进,不断调整和创新区域发展战略。不同时期提出和实施的区域发展战略具有明显的时代特征。具体内容不同,但却是一脉相承的,反映了缩小地区差距、实现共同繁荣的要求。70年来,中国区域经济发展在实践中积累了宝贵的经验,主要体现在努力理解和积极处理这四个方面的关系。

区域战略目标的选择应正确处理效率与公平的关系。新中国成立30年来,中国在区域经济发展中促进了“公平第一”的均衡发展。虽然它在集中资源和加快建立独立完整的工业体系方面发挥了重要作用,但它最大的缺点是长期不能实现高效率。改革开放后,我们反而促进了“效率第一”的不平衡发展。虽然它促进了国民经济的快速增长,但也造成了地区差距不断扩大的问题。如何协调“效率优先”与“兼顾公平”的关系,一直是中国区域经济发展战略调整中的一个重要问题。应当指出,效率和公平是相互依存的,具有内在的统一性。公平是提高效率的社会条件,效率是实现公平的物质基础。目前,中国在充分发挥各地区比较优势、缩小地区发展差距的基础上,实施了区域协调发展战略,努力实现基本公共服务均等化、基础设施均衡化、人民生活水平大致平等的区域协调发展目标,这正是效率与公平的有机统一。

在区域运行机制中,要正确处理政府与市场的关系。中国是一个有明显地区差异的大国。为促进区域协调发展,需要采取必要的监管措施,建立有效的协调发展机制。从中国区域发展的实践来看,不同时期中国区域发展战略的调整实际上是一个不断确立政府和市场各自作用范围和条件的过程。实践证明,政府必须尊重市场经济的客观规律,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,才能在区域经济发展中发挥宏观调控作用,形成独特而有机统一的区域政策体系,促进各经济区域之间的合理分工和协调发展。

我们应该正确认识区域空间布局中均衡与非均衡的关系。在区域经济发展过程中,均衡与非均衡是一对矛盾的统一体,贯穿始终。它们相互交替,不断推动区域经济从低水平向高水平发展。与经济学中的均衡概念不同,区域经济发展的均衡应被视为一个动态过程,是不平衡发展的最终结果,而不是主观目标。旧的平衡不断打破,新的平衡不断建立。同时,区域发展的总体平衡也包括局部不平衡。现实上,由于各地区时空背景、基本条件和发展潜力等客观因素的差异,这种不平衡状况是绝对的。在某些资源下,经济和社会力量的作用只会增加这一差距。虽然市场力量和政府干预也有可能逐渐使非均衡趋于均衡,但只有通过非均衡发展的过程,才能实现高水平、高效率的空间均衡。因此,一个国家或地区在制定区域发展政策和计划时,不能简单地进行齐头并进的均衡发展,否则将导致该地区低水平、低效率的均衡发展。从整体和长远来看,当地区间发展水平相对均衡时,社会经济发展的整体效益才能进入最佳状态。否则,发展水平低的地区将制约发展水平高的地区的发展,最终制约整个国家的发展水平。

区域管理模式应正确处理中央与地方的关系。中国区域经济发展战略的阶段性调整伴随着中央与地方关系的变化。在实践中,我们不仅要防止地方经济的积极性和灵活性受到抑制和缺乏活力,而且要防止地区因过度分权而形成共同发展的合力。在这方面,中央政府和地方政府应科学合理地划分职责和权限,以确保中央政府和地方政府的作用得到充分发挥,特别是要坚决维护中央政府的权威,确保政府法令的顺利执行。

或者中国未来区域经济发展的前景

新中国成立70年来,中国在区域经济协调发展方面取得了历史性成就。然而,在促进区域经济协调发展的过程中,仍然存在一些问题和挑战。值得注意的是,中国的地区发展差距仍然很大,这种不平衡的格局将会持续很长一段时间。空间发展无序、重复建设水平低的问题依然存在,区域产业结构相似,资源要素空间配置效率低,生产力布局不合理。促进区域协调发展的体制机制不完善,扶贫任务依然艰巨。等等。当前和今后很长一段时间,促进区域协调发展仍然是我国区域政策的重点。

一是继续实施“三四”统筹区域协调发展,突出三大战略的引领和带动作用。通过培育新的增长极和增长带,拓展区域发展新空间,重点建设以沿江沿海经济带为主的纵向和横向经济轴线区,为区域协调发展提供重要支撑。继续推进“四大板块”与三大战略对接,加强跨区域、跨经济区重要经济轴发展布局的统筹协调,促进区域协调发展。同时,建立更加有效的区域协调发展机制。我们将以实现基本公共服务均等化、基础设施水平更加均衡、人民生活水平基本平等为中心,继续全面深化改革,加快消除地区间利益和政策壁垒,促进统一的地区市场形成,促进城乡要素自由流动。

第二,加强“一带一路”建设与国家重大区域战略的协调对接,构建区域开放新格局。在深化沿海开放的同时,我们将把内陆和边境地区从开放的洼地推向开放的高地。推进京津冀、长江经济带等国家战略协调发展。推进各地区开放型经济协调发展,形成“东西部联动、对外互助的开放格局”同时,加强东部地区的主导作用和中西部内陆腹地的战略支撑作用。

第三,以城市群为主体,构建大、中、小城镇协调发展的新型城镇格局。重点是提高城市群质量,充分发挥城市群在区域协调发展中的支撑和引领作用。加强规划指导,建立健全城市群发展协调机制,推进大中小城市网络化建设,优化城市空间规模结构,增强中心城市辐射带动功能;创新体制机制,推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,促进城乡协调发展;优化升级东部城市群,培育一批中西部城市群和区域中心城市。

第四,完善和实施主体功能区规划和政策,构建土地开发新模式。推进主体功能区建设是促进区域协调发展的重大举措,也是一项长期而艰巨的任务。现阶段,关键是完善和实施主体功能区规划及相关配套政策,根据主体功能定位促进各地区发展,加快主体功能区战略格局在市县两级的准确落地。

(资料来源:《经济日报》作者:石毕华作者:中国社会科学院工业经济研究所)


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